Técnicas Orçamentárias

• Orçamento Clássico ou Tradicional: sua principal característica é a ênfase no controle contábil do gasto em si, isto é, nos valores que serão gastos. Esse tipo de orçamento deixa de lado a preocupação com os objetivos econômicos ou sociais que o governo busca com tais despesas. O que interessa é apenas o valor das mesmas;

• Orçamento de Desempenho: é uma evolução do Orçamento Clássico, pois passa a considerar não somente os valores das despesas do governo, mas sim suas ações, o que ele faz com tais verbas, além de avaliar a relação entre o que se pretendia fazer e o que realmente foi feito;

• Orçamento Programa: é o mais moderno tipo de Orçamento. Além de focar nas ações e realizações do governo, é uma ferramenta que permite operacionalizar tudo isso por meio do planejamento. Está mais interessado no que o governo realiza, e não com o que ele adquire. É a técnica que proporciona a união entre orçamento e planejamento;

ATENÇÃO: O que diferencia o Orçamento Programa do Orçamento de Desempenho é o fator planejamento.

ATENÇÃO: O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático.

• Orçamento Base-Zero: sua ideia é a de que todas as despesas devem ser justificadas a cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário, ou seja, tudo tem que começar do zero novamente. Desta forma, é fácil concluir que o Orçamento Base-Zero não permite a realização de um planejamento de médio ou longo prazo;

• Orçamento Incremental: baseia-se na ideia de ajustes marginais (para mais ou para menos) das despesas com base nos gastos ocorridos no último período. Sua maior falha está no fato de não permitir correção de erros no processo, ou seja, se houver falhas no orçamento anterior, estas serão repetidas novamente no novo orçamento;

• Orçamento Participativo: permite a participação direta da sociedade na decisão de alocação de alguns recursos do orçamento. Permite que o cidadão participe ativamente da gestão pública, estimulando o exercício da cidadania. Sua aplicação se restringe ao âmbito municipal.

Receitas Públicas

• Conceito: são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo Poder Público para a alocação e cobertura das despesas públicas. Podem ser:
• Originárias: são provenientes dos ativos do Estado, ou seja, derivam da exploração do próprio patrimônio público. Exemplos: receitas com aluguéis de imóveis públicos, exploração de atividades econômicas pelo Estado, alienação de bens, etc.;
• Derivadas: são auferidas em razão das prerrogativas do Estado sobre os demais e de sua autoridade coercitiva. Ex: impostos, taxas, penalidades, empréstimos compulsórios, etc.

• Classificação segundo a natureza: caracteriza-se por conter um nível de informações bastante detalhado, permitindo identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador. Tal classificação é composta por 6 níveis, que formam o código identificador da natureza de receita.

            ATENÇÃO: Use o macete “COERAS” para decorar o significado de cada nível.

• Etapas e estágios:
• Planejamento: inicialmente, as receitas precisam ser estimadas e previstas, uma vez que tal projeção será fundamental para a fixação das despesas. Para isso, são usadas como base as séries históricas de arrecadação, corrigidas por um conjunto de parâmetros econômicos e legais;
• Execução (compreende três estágios):
• Lançamento: é a verificação da procedência do crédito fiscal e a inscrição do débito do devedor;
• Arrecadação: é o pagamento feito pelo devedor juntamente aos agentes arrecadadores e bancos credenciados;
• Recolhimento: é o repasse do valor arrecadado pelos bancos à Conta Única do Tesouro Nacional;Controle e avaliação: é o acompanhamento realizado pela Administração e pela própria sociedade no sentido de se evitar a sonegação fiscal e garantir o ingresso dos recursos que custearão toda a máquina pública.
• Controle e avaliação: é o acompanhamento realizado pela Administração e pela própria sociedade no sentido de se evitar a sonegação fiscal e garantir o ingresso dos recursos que custearão toda a máquina pública.

Princípios Orçamentários

• Legalidade: o orçamento deve ser previamente aprovado pelo Legislativo (é uma lei em sentido formal). Nenhuma despesa pode ser realizada além daquelas ali previstas;

• Anualidade ou Periodicidade: o orçamento deve se limitar a abranger um espaço de tempo específico. No Brasil, este período é de um ano;

ATENÇÃO: Caso haja abertura de créditos especiais ou extraordinários nos últimos 4 meses do ano, tais valores serão incorporados ao orçamento do ano seguinte.

• Universalidade: todas as estimativas de receitas e despesas de todos os órgãos devem ser previstas na lei orçamentária, incluindo os três Poderes, seus fundos e entidades da administração direta e indireta;

• Orçamento Bruto: as receitas e despesas devem constar no orçamento sem nenhum tipo de dedução, isto é, em seus valores brutos;

• Exclusividade: na lei orçamentária não pode haver nenhuma matéria estranha à previsão de receitas e à fixação de despesas;

ATENÇÃO: As exceções são as autorizações para aberturas de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, as quais também podem constar no orçamento.

• Unidade ou Totalidade: deve haver um único orçamento para cada esfera de governo (União, estados e municípios);

• Especificação ou Especialização: os valores das receitas e despesas devem estar especificados e satisfatoriamente detalhados, para que se saiba a origem dos recursos e sua aplicação de forma pormenorizada;

• Não Afetação das Receitas: nenhuma receita proveniente de impostos pode ser vinculada a determinada despesa;

ATENÇÃO: Há uma série de exceções a este princípio. Primeiramente, somente as receitas provenientes de impostos é que não podem ser vinculadas, ou seja, aquelas provenientes de taxas e contribuições de melhoria podem.

ATENÇÃO: Além disso, tal regra não abrange os fundos constitucionais em geral (fundos de manutenção e desenvolvimento do ensino, fundos de participação dos Estados, etc).

• Publicidade: o orçamento deve ser do conhecimento de todos, devendo ser divulgado em veículos oficiais para gerar eficácia de sua validade;

• Equilíbrio: as despesas não podem ser superiores às receitas. Caso isso não seja possível, as diferenças devem ser cobertas por operações de crédito, as quais também devem constar na lei orçamentária;

• Não estorno: nenhuma verba de um órgão pode ser remanejada ou transferida para outro, nem de uma categoria de programação para outra sem prévia autorização legislativa. 

Plano Plurianual (PPA)

• Conceito: é o instrumento legal de planejamento de médio e longo prazo do governo. Estabelece diretrizes, objetivos e metas durante um período de quatro anos, sendo assim, o elemento norteador na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), da Lei Orçamentária Anual (LOA) e de todas as ações governamentais em geral.

• Características:
• Diretrizes, objetivos e metas são traçados de forma regionalizada, isto é, conforme cada região brasileira;
• Abrange as despesas de capital e outras delas decorrentes;
• Abrange as despesas relativas aos programas de duração continuada;
• Nenhum investimento que ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

• Vigência:
• Vale por 4 anos;
• Sua criação se dá no primeiro ano do mandato presidencial (deve ser encaminhado 4 meses antes do fim do mesmo), porém só começa a valer no segundo ano;
• Desta forma, caso haja sucessão presidencial, o PPA criado no mandato de um presidente vale para o primeiro ano do mandato do outro.

• Tipos de Programas:
• Finalísticos: visam a oferta de serviços e bens diretamente à sociedade;
• De Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: buscam a oferta de serviços ao Estado, na gestão de políticas e no apoio administrativo.

Orçamento Público

• Conceito: é o instrumento legal que contém a previsão de receitas e autoriza a realização de despesas em determinado período, permitindo assim o planejamento e a realização das políticas públicas.

• Características:
• É lei em sentido formal, isto é, passa por todo o processo legislativo, porém sua abrangência se resume apenas a prever receitas e autorizar despesas;
• Tem caráter autorizativo, e não impositivo. O orçamento autoriza o governo a realizar determinados gastos, porém isso pode não ocorrer caso haja a constatação de que tal despesa é desnecessária, por exemplo;
• É do tipo misto, uma vez que tanto o Executivo quanto o Legislativo participam ativamente do processo orçamentário;
• Enquanto o Executivo elabora a proposta inicial do orçamento, o Legislativo tem a função de discutir, aprovar e transformá-la em lei;
• A lei orçamentária anual é composta por Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.

• Funções orçamentárias:
• Alocativa: por meio do Orçamento o Estado é capaz de destinar recursos para o oferecimento de bens e serviços públicos que normalmente não seriam ofertados pelo mercado;
• Distributiva: por meio da tributação (alíquotas de Imposto de Renda variáveis conforme a renda do cidadão, por exemplo) é possível que o Estado promova a distribuição de renda e diminua a concentração da riqueza;
• Estabilizadora: o Orçamento é uma importante forma de proporcionar a estabilidade econômica e corrigir ou atenuar as imperfeições do mercado, garantindo um adequado nível de emprego, preços e crescimento econômico.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Características:
• É uma lei somente em sentido formal, visto que não cria direitos subjetivos;
• As despesas que ali constam estão apenas autorizadas, isto é, o administrador não é obrigado a executá-las;
• Abrange apenas um exercício financeiro (1 ano);
• É formada por três orçamentos: Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Independentes e Orçamento da Seguridade Social.

• Orçamento Fiscal: é o mais abrangente e importante, pois envolve todos os Poderes da União, os órgãos da Administração direta e indireta, bem como seus fundos e fundações.
• Abrange as empresas estatais dependentes, isto é, aquelas que precisam do suporte financeiro do Estado para manter suas atividades;
• Exceções: empresas estatais independentes (possuem um orçamento próprio) e autarquias profissionais (OAB, CREA, CRM, etc.).

• Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Independentes: compreende as despesas previstas com Estatais (o Estado possui a maioria do capital social com direito a voto) que não precisam de recursos públicos para manter suas atividades. Ex: Petrobras, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, etc.

ATENÇÃO: Estatal dependente = Orçamento Fiscal. Estatal independente = Orçamento de Investimento.

ATENÇÃO: Este orçamento diz respeito exclusivamente aos investimentos. Despesas com atividades operacionais e de outra natureza não entram aqui. Na verdade, tais dispêndios não dependem de lei, mas sim de Decreto.

• Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as despesas de entidades e órgãos ligados às áreas de saúde, previdência e assistência social, bem como quaisquer ações ou projetos relacionados às mesmas.

ATENÇÃO: Os orçamentos fiscal e de investimento possuem entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, porém o da seguridade social, não.

• Prazos:
• Até 31 de agosto: deve ser enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional;
• Até 22 de dezembro (final da sessão legislativa): deve ser votada e aprovada.

• Discussão e Votação:
• A proposta é primeiramente encaminhada à Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização, a qual irá, em suma, analisar os projetos e planos, examinar as conformidades com as normas e emitir parecer nesse sentido;
• Os parlamentares apresentam emendas, remanejando, acrescentando, suprimindo ou modificando determinados itens do projeto de lei;
• O projeto é submetido a discussão e votação em sessão conjunta (deputados e senadores), porém a contagem dos votos é feita de forma separada;
• O documento precisa ser aprovado por maioria simples das duas Casas;
• Após a aprovação, o mesmo é enviado para a sanção presidencial.

ATENÇÃO: Enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, o Presidente da República pode enviar mensagem ao Congresso propondo modificações no projeto já encaminhado.

• Emendas: para serem aprovadas, precisam:
• Ser compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• Estar relacionadas com correções de erros, omissões, ou com dispositivos do texto do projeto de lei;
• Indicar os recursos necessários, admitindo-se apenas aqueles provenientes de anulação de despesa. O parlamentar não pode anular despesas que incidam sobre:
• Dotações para pessoal e seus encargos;
• Serviço da dívida;
• Transferências tributárias constitucionais para Estados, DF ou municípios.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• Conceito: é uma lei de iniciativa do Executivo que serve como instrumento orientador na elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), fornecendo os parâmetros necessários para que haja uma coesão entre a LOA, aquilo que foi definido no Plano Plurianual (PPA) e a atual realidade econômica do país.

•  Características:
• Compreende as metas e prioridades da administração pública;
• Compreende as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
• Orienta a elaboração da LOA;
• Dispõe sobre alterações na legislação tributária;
• Estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BNDES, CEF, etc).

ATENÇÃO: As prioridades da LDO não são absolutas, haja vista que a própria CF estabelece várias obrigações legais e despesas prioritárias. 

ATENÇÃO: A LDO não cria, aumenta ou diminui nenhum tributo, porém tais alterações devem ser consideradas em seu texto.

• Vigência: deve ser votada até o fim do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho). Portanto, a LDO tem a validade de 18 meses (6 meses restantes do primeiro ano, além dos 12 meses do ano seguinte).

• Deve conter (exigências da LRF):
• Anexo de Metas Fiscais, contendo os objetivos em relação aos resultados das contas do governo;
• Anexo de Riscos Fiscais, o qual deve informar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as finanças públicas, sugerindo, inclusive, as providências a serem tomadas;
• Reserva de contingência, definida com base na receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes, riscos e eventos fiscais imprevistos.

Despesas Públicas

• Conceito: são os dispêndios realizados pelo Estado para manter o funcionamento dos serviços públicos.

• Classificação segundo a natureza: caracteriza-se por destrinchar a natureza da despesa, atribuindo números de código decimal conforme as características do objeto do gasto. É importante pelo fato de proporcionar uma visão dos efeitos do gasto público sobre toda a economia. Consiste em 6 dígitos:
• 1º dígito: categoria econômica;
• 2º dígito: grupo de natureza da despesa;
• 3º e 4º dígitos: modalidade de aplicação;
• 5º e 6º dígitos: elemento de despesa.

• Etapas:
• Planejamento: é composto pelos processos de fixação de despesas, programação orçamentária, descentralização de créditos e confecção de contratos;
• Execução (compreende três estágios):
• Empenho: é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. É a garantia de que, se o serviço for prestado da forma correta, haverá uma reserva orçamentária disponível para o pagamento;
• Liquidação: é a verificação do direito adquirido pelo credor. Nesse estágio, a autoridade competente analisará o serviço prestado e avaliará se todas as condições previamente estabelecidas foram cumpridas pelo fornecedor. Após a liquidação, o credor tem direito líquido e certo de receber o pagamento pelo serviço oferecido;
• Pagamento: nada mais é do que o desembolso financeiro do valor devido pelo Estado ao fornecedor.
• Controle e avaliação: trata-se da fiscalização exercida pelos órgãos de controle e pela própria sociedade no sentido de averiguar se os recursos públicos estão sendo bem gastos e administrados.

• Restos a Pagar: são as despesas empenhadas, porém não pagas até o dia 31 de dezembro. Classificam-se em:
• Processadas: são aquelas que já foram liquidadas, nas quais o credor já tem direito líquido e certo de receber seu respectivo pagamento;
• Não Processadas: são aquelas que não foram liquidadas, ou seja, o credor ainda não possui o direito ao crédito.

• Despesas de Exercícios Anteriores: são gastos relativos a outros exercícios financeiros que sequer foram empenhados. São despesas orçamentárias, e não extra-ornamentarias, pois os empenhos (primeiro estágio) ainda não foram realizados.

Créditos Adicionais

• Conceito: são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária. Visam oferecer flexibilidade e permitir a operacionalidade do sistema orçamentário. Podem ser suplementares, especiais ou extraordinários.

• Suplementares: têm a função de reforçar as dotações orçamentárias, isto é, quando já existe uma dotação, mas esta se mostra insuficiente.
• Sua autorização pode estar diretamente contida no próprio texto da Lei Orçamentária Anual (LOA);
• Sua vigência se restringe ao exercício financeiro referente ao orçamento em execução;
• Abertos por decreto executivo;
• Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e é precedida de justificativa e indicação da fonte de recursos correspondentes.

• Especiais: destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Ou seja, é criado um novo item de despesa, algo que não fora previsto e contemplado na LOA.
• Autorizados por meio de lei específica;
• Sua vigência se restringe ao exercício financeiro em que forem autorizados, a não ser que isso ocorra nos últimos 4 meses do ano. Neste caso, os créditos poderão ser incorporados ao orçamento do exercício subseqüente, nos limites dos respectivos saldos;
• Abertos por decreto executivo;
• Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e é precedida de justificativa e indicação da fonte de recursos correspondentes.

• Extraordinários: destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
• Autorizados e abertos por meio de Medida Provisória (União) e Decreto (Estados e Municípios);
• Sua vigência se restringe ao exercício financeiro em que forem autorizados, a não ser que isso ocorra nos últimos 4 meses do ano. Neste caso, os créditos poderão ser incorporados ao orçamento do exercício subseqüente, nos limites dos respectivos saldos;
• Devido ao seu caráter de urgência, não é exigida prévia justificativa, nem prévia indicação da fonte de recursos.

• Fontes de Recursos: nos casos dos créditos suplementares e especiais, é necessário apontar as origens dos recursos correspondentes, que podem ser:
• Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
• Excesso de arrecadação;
• Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais;
• Produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Ciclo Orçamentário

• Conceito: é o conjunto de fases que compreendem atividades típicas do orçamento público, desde sua elaboração até etapas posteriores a sua execução. É formado pelas fases de elaboração, aprovação, execução e controle (avaliação).

ATENÇÃO: O ciclo orçamentário é maior que o exercício financeiro. A fase de elaboração ocorre antes, enquanto as fases de controle e avaliação ocorrem depois.

• Elaboração: são realizados estudos, definidos os objetivos, metas, e estimados os valores necessários para a realização destas prioridades;
• Elaboram suas próprias propostas orçamentárias: Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas;
• As propostas são consolidadas pela Secretaria do Orçamento Federal (SOF) em um único orçamento (princípio da unidade), o qual é repassado ao Presidente da República;
• O Presidente envia a proposta orçamentária consolidada ao Legislativo.

• Aprovação: trata-se do próprio processo legislativo, visto que o orçamento é uma lei em sentido formal;
• Inicialmente, a proposta é recebida pela Comissão Mista Permanente de Orçamento, a qual cabe emitir um parecer sobre o mesmo;
• A proposta é apreciada pelas duas Casas do Congresso Nacional. Nesta fase ocorrem discussões, emendas e, finalmente, a votação;
• Caso aprovado, o projeto é enviado ao Presidente da República para a sanção e publicação no Diário Oficial da União.

• Execução: é o próprio processamento das despesas previstas;
• O Executivo tem até 30 dias para estabelecer, por meio de decreto, o cronograma de execução mensal de desembolso;
• A SOF descentraliza as dotações orçamentárias, distribuindo-as às unidades orçamentárias;
• A fase de execução tem a exata duração do ano civil.

• Controle e Avaliação: é a aferição e o acompanhamento da execução das despesas, verificando se os prazos estão sendo cumpridos e os padrões e normas estão sendo respeitados.
• No âmbito externo, o controle é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (TCU);
• No âmbito interno, é exercido pela Controladoria Geral da União (CGU).